Ordnungswesen gemeinsam: Ordnungsbehördenbezirke und Freiwilliger Polizeidienst

Warum eignet sich das Ordnungswesen besonders?

Das Ordnungswesen eignet sich besonders, weil es viel Spezialwissen verlangt und Fehler teuer werden. Das Hessische Innenministerium beschreibt es als umfangreichen, tief geregelten Bereich mit zahlreichen Gesetzen, Verordnungen, Satzungen, Verwaltungsvorschriften und Gerichtsentscheidungen; zugleich würden Entscheidungen der Ordnungsbehörden zunehmend durch Anhörungsausschüsse, Widerspruchsbehörden und Verwaltungsgerichte überprüft [Beratungsstelle: Ordnungswesen]. Daraus folgt, dass die Aufgaben in die Hände von Spezialisten gehören, die eine kleine Verwaltung allein kaum auslasten kann.

Ein größerer gemeinsamer Aufgabenbestand löst dieses Problem: Er rechtfertigt die Ausbildung von Fachleuten und sorgt dafür, dass sie ihre Spezialtätigkeiten oft genug ausüben, um auf dem Stand zu bleiben [Beratungsstelle: Ordnungswesen].

Rechtsform, Förderung, Steuer und Vergabe im Ordnungswesen

• Rechtsform: Im Ordnungswesen bilden die Kommunen nach der Darstellung des Innenministeriums gemeinsame Bezirke: einen örtlichen Ordnungsbehördenbezirk nach § 85 Abs. 2 HSOG und einen Verwaltungsbehördenbezirk für die Weisungsangelegenheiten nach § 82 HSOG [Beratungsstelle: Ordnungswesen]. Für weitere Aufgaben ohne eigene Bezirksbildung steht die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach §§ 24 ff. KGG zur Verfügung, als Delegation oder Mandatierung [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].
• Genehmigung: Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen sowie Zweckverbands- und Anstaltssatzungen genehmigt die Kommunalaufsicht; das Regierungspräsidium Darmstadt nennt diese Genehmigungen ausdrücklich unter seinen Aufgaben [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht].
• Förderung: Die Rahmenvereinbarung nennt das Ordnungswesen einschließlich des freiwilligen Polizeidienstes ausdrücklich. Die Regelzuwendung beträgt 75.000 Euro bei drei und 100.000 Euro bei mehr als drei Kommunen, 50.000 Euro, wenn ausnahmsweise zwei Kommunen genügen; ein Gemeindeverwaltungsverband kann 150.000 Euro je Gemeinde erhalten. Die Rahmenvereinbarung 2021 tritt am 1. Dezember 2026 außer Kraft [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]. Knüllwald und Homberg (Efze) erhielten für ihren gemeinsamen Bezirk 50.000 Euro [Landesregierung, PM 04.03.2024].
• Umsatzsteuer: Für Leistungen, die aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von juristischen Personen des öffentlichen Rechts erbracht werden dürfen, kommt nach der Oberfinanzdirektion Frankfurt ein gesetzlicher Wettbewerbsausschluss nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG in Betracht; im Übrigen ist eine Kostenerstattung bei Mandatierung grundsätzlich ein Leistungsaustausch, der nach § 2b UStG zu prüfen ist [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].
• Vergabe: Überträgt eine Kommune die Aufgabe mit voller Zuständigkeit und ohne Vergütung für vertragliche Leistungen (Delegation), ist das interne Organisation und kein öffentlicher Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]. Erledigt eine Kommune Ordnungsaufgaben der anderen dagegen nur gegen Kostenerstattung (Mandatierung), ist das ein Auftrag, der nur unter den Bedingungen des § 108 Abs. 6 GWB ausschreibungsfrei bleibt [§ 108 GWB].

Den Vergleich aller Formen zeigt die Übersicht Rechtsformen, die vergaberechtliche Prüfung die Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ.

Ordnungsbehördenbezirk oder Verwaltungsbehördenbezirk?

Wer im Ordnungswesen kooperiert, muss zwei Zuständigkeiten auseinanderhalten. Der gemeinsame örtliche Ordnungsbehördenbezirk nach § 85 Abs. 2 HSOG übernimmt die Aufgaben, die dem Bürgermeister oder Oberbürgermeister als örtlicher Ordnungsbehörde übertragen sind; im gemeinsamen örtlichen Verwaltungsbehördenbezirk werden die Weisungsangelegenheiten erledigt, für die der Gemeindevorstand oder Magistrat zuständig ist (§ 82 HSOG) [Beratungsstelle: Ordnungswesen].

In der Praxis entwickeln sich Kooperationen oft schrittweise. Ein vom Ministerium beschriebenes Beispiel sind die Städte Usingen und Neu-Anspach, die 2006 und 2007 einen gemeinsamen örtlichen Ordnungsbehördenbezirk mit Sitz in Neu-Anspach bildeten und später auch einen gemeinsamen Verwaltungsbehördenbezirk, dem etwa Gewerbe- und Gaststättenrecht übertragen wurden [Beratungsstelle: Ordnungswesen].

Was zeigt das Beispiel Knüllwald und Homberg (Efze)?

Das Beispiel zeigt, wie groß die Effekte im Ordnungswesen sein können. Die Gemeinde Knüllwald und die Stadt Homberg (Efze) kooperieren seit September 2022 bei den klassischen Aufgaben eines Ordnungsamts; das Land förderte die Bildung eines gemeinsamen Ordnungsbehörden- und Verwaltungsbehördenbezirks mit 50.000 Euro [Landesregierung, PM 04.03.2024]. Nach Angaben der Landesregierung arbeiten beide Kommunen unter anderem bei Gefahrenabwehr, Ordnungswidrigkeiten und der Überwachung der Straßenreinigungspflichten zusammen, mit einem Effizienzgewinn von knapp 50 Prozent oder rund 148.000 Euro jährlich für rund 20.000 Einwohnerinnen und Einwohner [Landesregierung, PM 04.03.2024].

Welche Rolle spielt der Freiwillige Polizeidienst?

Der Freiwillige Polizeidienst ergänzt das Ordnungswesen durch ehrenamtliche Präsenz und lässt sich gut gemeinsam organisieren. Nach dem Innenministerium wurde er in Hessen im Jahr 2000 eingeführt und zählt heute 94 teilnehmende Kommunen mit rund 400 aktiven Helferinnen und Helfern [Beratungsstelle: Ordnungswesen]. Die Helfer zeigen Präsenz, beobachten und melden, überwachen etwa verkehrsberuhigte Bereiche, schützen öffentliche Einrichtungen und dürfen Maßnahmen nach dem HSOG treffen [Beratungsstelle: Ordnungswesen].

Für Kooperationen spricht vor allem der größere Helferpool. Bis heute wurden nach Angaben des Ministeriums 12 Projekte mit 34 Kommunen im Bereich des Freiwilligen Polizeidienstes gefördert; frühe Beispiele sind Hungen, Linden und Heuchelheim sowie Wächtersbach und Brachttal und Rödermark und Dietzenbach [Beratungsstelle: Ordnungswesen]. Die Rahmenvereinbarung nennt den freiwilligen Polizeidienst und Präventionsmaßnahmen zur inneren Sicherheit ausdrücklich im förderfähigen Bereich Ordnungswesen [Rahmenvereinbarung IKZ 2021].

Welche neuen Sicherheitsaufgaben kommen hinzu?

Neu im Blick sind Sicherheitsaufgaben bei öffentlichen Veranstaltungen und der Schutz öffentlicher Einrichtungen. Die Landesberatungsstelle verweist darauf, dass die Kosten dafür für viele Kommunen eine große Hürde sind und eine gemeinsame Aufgabenwahrnehmung eine Lösung sein könne; das Thema Sicherheit wurde mit der Rahmenvereinbarung 2021 als förderfähiger Bereich aufgenommen [Beratungsstelle: Sicherheit].

Wie bleibt das Ordnungsamt vor Ort präsent?

Ein gemeinsames Ordnungsamt darf nicht als Rückzug aus der Fläche wahrgenommen werden. Bürgerinnen und Bürger erwarten, dass Beschwerden über Falschparker, Lärm oder wilden Müll auch in der kleineren Partnergemeinde bearbeitet werden. Ein gemeinsames Ordnungsamt sollte deshalb feste Außendienstzeiten in jeder Gemeinde vorsehen, dazu ein gemeinsames Beschwerdemanagement mit Rückmeldung an die Meldenden und regelmäßige Berichte an die Gemeindevorstände über Kontrollen und Fallzahlen. So wird sichtbar, dass die Kooperation die Leistung erhöht und nicht nur die Kosten senkt.

Welche Fehler sollte man vermeiden?

Typische Fehler im Ordnungswesen sind unklare Zuständigkeiten zwischen Ordnungs- und Verwaltungsbehördenbezirk, fehlende Regeln für Eilfälle außerhalb der Dienstzeit und eine Kostenverteilung, die die tatsächliche Arbeitslast nicht abbildet. Ebenso riskant ist es, nur die Verkehrsüberwachung zu bündeln, weil sie Einnahmen bringt, die aufwendigen, einnahmearmen Aufgaben wie Gefahrenabwehr aber in jeder Gemeinde zu belassen. Eine Kooperation, die nur das Lohnende teilt, verfehlt das Ziel der Spezialisierung.

Was gehört in die Vereinbarung?

Eine Vereinbarung im Ordnungswesen sollte neben den üblichen Punkten zu Kosten und Personal vor allem die Zuständigkeitsfragen sauber regeln: Welche Aufgaben gehen in den Ordnungsbehördenbezirk, welche in den Verwaltungsbehördenbezirk, wer erlässt Bescheide, wer vertritt vor Gericht? Hinzu kommen Regeln zur Präsenz in allen beteiligten Gemeinden, etwa feste Sprechzeiten oder Kontrollschwerpunkte, damit die kleinere Gemeinde nicht das Gefühl bekommt, nur noch zu zahlen.