Rechtsformen der interkommunalen Zusammenarbeit und der Weg zur Fusion

Welche Formen stehen zur Wahl?

Hessische Kommunen können zwischen vier öffentlich-rechtlichen Formen nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) und den Gesellschaftsformen des Privatrechts wählen; die Entscheidung liegt im Rahmen ihrer Organisationshoheit [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Die Formen unterscheiden sich vor allem darin, ob eine neue juristische Person entsteht und ob die Zuständigkeit für eine Aufgabe wechselt.

Form	Rechtsgrundlage	Genehmigung	USt-Folge (§ 2b UStG, OFD 2022)	Vergabe-Folge	Förderfähigkeit (RV 2021)
Kommunale Arbeitsgemeinschaft: keine eigene Rechtsperson, keine Aufgabenübertragung	§ 2 KGG [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	schriftliche Vereinbarung [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]; Anzeige mit der Aufsicht klären	selbst kein Unternehmer; Leistungen der Mitglieder untereinander sind einzeln nach § 2b UStG zu prüfen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Bildung kein Auftrag; Leistungen eines Mitglieds gegen Entgelt nur nach § 108 Abs. 6 GWB frei [§ 108 GWB]	Form nach § 2 Abs. 1 KGG förderfähig [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]
Öffentlich-rechtliche Vereinbarung: Partnerkommune übernimmt	§§ 24 ff. KGG, Delegation (Abs. 1 Nr. 1) oder Mandatierung (Abs. 1 Nr. 2) [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Genehmigung der Aufsicht [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]	Leistungsaustausch möglich, keine nicht steuerbaren Gesellschafterbeiträge [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Delegation ohne Vergütung: kein Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]; Mandatierung: § 108 Abs. 6 GWB [§ 108 GWB]	Form nach § 2 Abs. 1 KGG förderfähig [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]
Zweckverband: Körperschaft	§ 8 Abs. 1 Satz 1 KGG (Delegation), § 19 KGG (Umlage) [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Genehmigung der Satzung [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]	Umlage nach Nutzen: regelmäßig Leistungsaustausch; anderer Maßstab: Gesellschafterbeiträge denkbar [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Aufgabenübertragung: kein Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]; Zusatzaufträge gegen Entgelt: § 108 Abs. 4 GWB [§ 108 GWB]	Form nach § 2 Abs. 1 KGG; Verband selbst antragsberechtigt [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]
Gemeindeverwaltungsverband: Unterform des Zweckverbands	§ 30 Abs. 3 KGG, Wahl zwischen Delegation und Mandatierung [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	wie Zweckverband: Genehmigung der Satzung [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]	wie Zweckverband [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Delegation: kein Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]; Mandatierung: § 108 Abs. 4 GWB [§ 108 GWB]	besondere Zuwendung von 150.000 Euro je Gemeinde [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]
Gemeinsame kommunale Anstalt: Anstalt des öffentlichen Rechts	§§ 29a f. KGG mit § 126a HGO [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Genehmigung der Anstaltssatzung [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]	wie Zweckverband [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Aufträge der Träger gegen Entgelt: § 108 Abs. 4 GWB [§ 108 GWB]	Form nach § 2 Abs. 1 KGG förderfähig [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]
GmbH und andere Privatrechtsformen: keine hoheitliche Übertragung	Gesellschaftsrecht, dazu §§ 122 bis 125 HGO [Innenministerium, Wirtschaftsrecht]	Anzeige nach § 127a HGO [Innenministerium, Wirtschaftsrecht]	privatrechtliche Tätigkeit fällt nicht unter § 2b UStG [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]	Inhouse nur ohne direkte private Kapitalbeteiligung, § 108 Abs. 1 und 4 GWB [§ 108 GWB]	Privatrechtsformen ausdrücklich zulässig [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]

Die Spalte zur Förderung gibt die Rahmenvereinbarung von 2021 wieder, die am 1. Dezember 2026 außer Kraft tritt [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]. Die Vergabe-Folge unterscheidet zwischen echter Übertragung der Zuständigkeit, die als interne Organisation kein öffentlicher Auftrag ist [BT-Drs. 18/6281, S. 80], und Leistungen gegen Entgelt, die nur unter den Ausnahmen des § 108 GWB ausschreibungsfrei bleiben [§ 108 GWB]. Einzelheiten stehen in der Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ.

Das Innenministerium bezeichnet den Zweckverband als die bindungsstärkste Form der Zusammenarbeit, weil mit ihm eine neue Körperschaft mit eigenem Personal entsteht [Innenministerium, IKZ schafft Spielräume]. Die gemeinsame kommunale Anstalt steht hessischen Kommunen seit 2013 zur Verfügung [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht].

Wie wählt man die passende Form?

Die passende Form ergibt sich aus drei Fragen: Soll die Verantwortung für die Aufgabe wechseln? Braucht die Kooperation eigenes Personal und eigenes Vermögen? Wie lange und wie eng wollen die Partner zusammenarbeiten? Für die Förderung durch das Land ist die Form zweitrangig: Förderfähig sind alle Formen nach § 2 Abs. 1 KGG, Vereinbarungen nach §§ 54 ff. HVwVfG und auch privatrechtliche Kooperationen [Rahmenvereinbarung IKZ 2021].

Und wenn Kooperation nicht mehr reicht?

Die weitestgehende Form ist keine Kooperation mehr, sondern der Zusammenschluss. Nach § 16 Abs. 3 HGO können Gemeinden ihre Grenzen freiwillig durch Vereinbarung ändern, die die zuständige Aufsichtsbehörde genehmigen muss [§ 16 HGO]. Dazu gehören die Artikel:

• Gemeindefusion in Hessen: Verfahren, Förderung und die drei bisherigen Fälle
• Grenzänderungsvertrag: was darin geregelt werden muss

Die steuerlichen Folgen der Formwahl erklärt die Arbeitshilfe zu § 2b UStG.