Die öffentlich-rechtliche Vereinbarung: Aufgaben übertragen, ohne eine neue Organisation zu gründen

Was regelt eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung?

Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung ist ein Vertrag zwischen Kommunen, mit dem einzelne oder mehrere Aufgaben auf einen der beteiligten Partner übertragen werden. Nach der Darstellung der Oberfinanzdirektion Frankfurt können Gemeinden und Landkreise so horizontal oder vertikal zusammenarbeiten; ein neuer Rechtsträger entsteht nicht [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Rechtsgrundlage sind die §§ 24 ff. des hessischen Gesetzes über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG).

Die Vereinbarung ist das Arbeitspferd der interkommunalen Zusammenarbeit in Hessen. Gemeinsame Standesämter, Gemeinschaftskassen, Ordnungsbehördenbezirke und Personalabrechnungen beruhen häufig auf ihr. Ihr Vorteil: Es muss keine neue Organisation mit eigenen Gremien, eigenem Haushalt und eigener Prüfung aufgebaut werden. Eine Kommune übernimmt die Aufgabe, die anderen zahlen dafür.

Delegation oder Mandatierung: was ist der Unterschied?

Der Unterschied liegt darin, wer nach außen zuständig ist. Das KGG lässt den Partnern die Wahl zwischen Delegation nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 und Mandatierung nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Merkmal	Delegation	Mandatierung
Zuständigkeit	geht auf die übernehmende Kommune über	bleibt bei der abgebenden Kommune
Handeln nach außen	im eigenen Namen der übernehmenden Kommune	im Namen und Auftrag der abgebenden Kommune
Bescheide, Widersprüche	übernehmende Kommune	abgebende Kommune
Typische Finanzierung	Umlage oder Kostenerstattung	Kostenerstattung nach Inanspruchnahme

Bei der Delegation gehen alle mit der Aufgabe verbundenen Rechte und Pflichten auf den neuen Träger über; der bisherige Träger wird insoweit von der Pflicht zur Aufgabenerfüllung frei [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Bei der Mandatierung findet kein Zuständigkeitswechsel statt; der Mandatar erfüllt die Aufgaben eines anderen und erhält dafür regelmäßig Zahlungen, die sich nach der Inanspruchnahme bemessen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Wann passt welche Variante?

Die Delegation passt, wenn die Partner eine Aufgabe dauerhaft und vollständig abgeben wollen, etwa die Wahrnehmung der Standesamtsaufgaben in einem gemeinsamen Bezirk. Die Mandatierung passt, wenn die politische Verantwortung bei der eigenen Gemeinde bleiben soll, aber die Sachbearbeitung woanders effizienter ist, typischerweise im Finanzwesen oder in der Personalabrechnung.

Ein in Hessen dokumentiertes Beispiel zeigt beide Wege nebeneinander: Die Städte Neu-Anspach und Usingen bildeten einen gemeinsamen örtlichen Ordnungsbehördenbezirk mit Sitz in Neu-Anspach; außerdem übertrug Neu-Anspach der Stadt Usingen die Wahrnehmung des Finanzwesens im Wege der Mandatierung, wobei die Beschäftigten per Gestellungsvertrag zur Verfügung gestellt wurden [Beratungsstelle: Ordnungswesen].

Ist die Übertragung ausschreibungspflichtig?

Eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung als Delegation nach § 24 Abs. 1 Nr. 1 KGG ist nicht ausschreibungspflichtig, solange sie die Zuständigkeit ohne Vergütung für vertragliche Leistungen überträgt; die Gesetzesbegründung zu § 108 GWB ordnet solche Übertragungen als interne Organisation ein, die von vornherein nicht unter das Kartellvergaberecht fällt [BT-Drs. 18/6281, S. 80]. Eine Mandatierung nach § 24 Abs. 1 Nr. 2 KGG gegen Kostenerstattung ist dagegen ein Auftrag, der nur dann ohne Ausschreibung vergeben werden darf, wenn die Bedingungen der horizontalen Zusammenarbeit nach § 108 Abs. 6 GWB erfüllt sind: gemeinsame Ziele, allein öffentliches Interesse, weniger als 20 Prozent Marktaktivität und kein Vorteil für private Dritte [§ 108 GWB].

Für die Gestaltung heißt das: Wer delegiert, sollte den Ausgleich nicht als Entgelt für einzelne Leistungen formulieren. Wer mandatiert, sollte die gemeinsamen Ziele der Kooperation in der Vereinbarung ausdrücklich benennen und dokumentieren, warum die Bedingungen des § 108 Abs. 6 GWB vorliegen. Die Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ erläutert die Prüfung.

Was gehört in die Vereinbarung?

Eine tragfähige Vereinbarung beantwortet die Fragen, an denen Kooperationen erfahrungsgemäß später scheitern. Folgende Inhalte haben sich bewährt:

1. Gegenstand: welche Aufgaben genau übertragen werden, möglichst mit Aufgabenkatalog.
2. Form der Übertragung: Delegation oder Mandatierung, ausdrücklich benannt.
3. Personal: ob Beschäftigte wechseln, abgeordnet oder gestellt werden, mit Besitzstandsregeln.
4. Kosten: Maßstab der Kostenverteilung, Abschlagszahlungen, Spitzabrechnung, Umgang mit Investitionen.
5. Steuerung: Berichtspflichten, Lenkungskreis, Mitspracherechte der abgebenden Kommunen.
6. Technik und Daten: Software, Datenzugriff, Datenschutz und Auftragsverarbeitung.
7. Laufzeit und Kündigung: Mindestlaufzeit, Fristen, Rückabwicklung von Personal und Vermögen.
8. Umsatzsteuerklausel: wer eine eventuell anfallende Umsatzsteuer trägt.

Die Landesberatungsstelle stellt ein Muster einer öffentlich-rechtlichen Vereinbarung bereit [Beratungsstelle: Fördervoraussetzungen]. Es ist ein Ausgangspunkt, kein fertiger Vertrag.

Wer muss zustimmen und genehmigen?

Die Vereinbarung beschließen die Vertretungskörperschaften aller Partner. Anschließend ist die Genehmigung der Kommunalaufsicht einzuholen; das Regierungspräsidium Darmstadt nennt die Genehmigung öffentlich-rechtlicher Vereinbarungen ausdrücklich als seine Aufgabe [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Welche Behörde zuständig ist, hängt von den Beteiligten ab. Es lohnt sich, den Entwurf vor dem Gremienbeschluss mit der Aufsicht abzustimmen, damit nicht nach dem Beschluss nachverhandelt werden muss.

Welche steuerlichen Folgen hat die Vereinbarung?

Die Vereinbarung ist umsatzsteuerlich heikler als oft angenommen. Weil kein neuer Rechtsträger entsteht, sind nicht steuerbare Gesellschafterbeiträge, wie sie bei einem Zweckverband denkbar sind, hier ausgeschlossen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Bei der Mandatierung liegt nach Auffassung der Oberfinanzdirektion grundsätzlich ein Leistungsaustausch zwischen Mandatar und Auftraggeber vor; der Mandatar ist dann nur unter den Voraussetzungen des § 2b UStG kein Unternehmer [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Bei der Delegation kommt es darauf an, ob der übernehmende Partner gegenüber der abgebenden Kommune oder nur gegenüber den Bürgerinnen und Bürgern tätig wird.

Ab dem 1. Januar 2027 gilt § 2b UStG ohne Übergangsregel. Wie man die Voraussetzungen prüft, erklärt die Arbeitshilfe Umsatzsteuer und § 2b UStG.