Die gemeinsame kommunale Anstalt: ein öffentliches Unternehmen mehrerer Träger

Was ist eine gemeinsame kommunale Anstalt?

Eine gemeinsame kommunale Anstalt ist ein rechtlich selbstständiges öffentliches Unternehmen, das mehrere Kommunen gemeinsam tragen. Nach §§ 29a f. KGG können Gemeinden und Landkreise Unternehmen und Einrichtungen in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts unter gemeinsamer Trägerschaft errichten [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Das Regierungspräsidium Darmstadt weist darauf hin, dass Kommunen ihre Aufgaben seit 2013 auch auf diesem Weg gemeinsam erfüllen können; in seinem Bezirk stehen derzeit drei gemeinsame kommunale Anstalten unter seiner Aufsicht [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht].

Die Form ergänzt die klassische Anstalt einer einzelnen Gemeinde nach § 126a HGO um die Möglichkeit mehrerer Träger. Auf die gemeinsame Anstalt sind die Regeln dieser Vorschrift entsprechend anzuwenden, so etwa bei der Übertragung von Aufgaben nach § 126a Abs. 3 HGO [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Wofür eignet sich die gemeinsame Anstalt?

Die gemeinsame Anstalt eignet sich für Aufgaben mit Unternehmenscharakter, die eine eigene Wirtschaftsführung, klare Leitungsstrukturen und zugleich öffentlich-rechtliche Befugnisse brauchen. Denkbar sind etwa gemeinsame Betriebe für Abwasser oder Wasserversorgung, gemeinsame Baubetriebshöfe, Dienstleistungszentren für Informationstechnik oder Bäder.

Die wichtigste Grenze steht im Gesetz selbst: Die Anstalt ist nach § 29a KGG auf „Unternehmen und Einrichtungen“ beschränkt, während ein Zweckverband auch reine Verwaltungsaufgaben übernehmen kann [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Für die Bündelung von Kernverwaltung, etwa Ordnungsamt oder Personalverwaltung, passt deshalb eher eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung oder ein Gemeindeverwaltungsverband.

Wie werden Aufgaben übertragen?

Die Träger können der Anstalt einzelne oder alle mit einem bestimmten Zweck zusammenhängenden Aufgaben ganz oder teilweise übertragen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Ausdrückliche Regeln zu Delegation und Mandatierung, wie sie das KGG für Vereinbarungen und Verwaltungsverbände kennt, gibt es für die Anstalt nicht; die Beteiligten sind aber nach Auffassung der Oberfinanzdirektion frei, die Art der Übertragung in der Satzung zu bestimmen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Besonders praktisch ist die Umwandlung: Bestehende Regie- und Eigenbetriebe lassen sich im Wege der Gesamtrechtsnachfolge in eine gemeinsame Anstalt überführen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Vermögen, Verträge und Personal gehen dann in einem Akt über, ohne dass jede Position einzeln übertragen werden muss.

Welche Rolle spielt das Personal?

Die Anstalt kann selbst Arbeitgeber sein. Durch Satzung kann ihr zudem die Dienstherrenfähigkeit verliehen werden, sodass sie Beamtinnen und Beamte ernennen, versetzen, abordnen, befördern und entlassen kann, sofern sie hoheitliche Aufgaben wahrnimmt [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Das erleichtert die Überleitung von Beschäftigten der Trägerkommunen, auch wenn darunter Beamte sind.

Für die Beschäftigten ist die Frage der Tarifbindung und der Zusatzversorgung zentral. Sie sollte vor der Gründung mit Personalräten und Versorgungskasse geklärt sein. Ein frühzeitiger, schriftlicher Überleitungsvertrag, der Besitzstände, Eingruppierung und Arbeitsort regelt, nimmt den Beschäftigten Unsicherheit und erleichtert die Zustimmung in den Gremien.

Wie unterscheidet sich die Anstalt von Zweckverband und GmbH?

Die Anstalt steht zwischen Zweckverband und GmbH: öffentlich-rechtlich wie der Verband, unternehmerisch organisiert wie eine Gesellschaft.

Merkmal	Zweckverband	Gemeinsame Anstalt	GmbH
Rechtsnatur	Körperschaft des öffentlichen Rechts	Anstalt des öffentlichen Rechts	Gesellschaft des Privatrechts
Aufgabenbereich	jede kommunale Aufgabe	Unternehmen und Einrichtungen	wirtschaftliche Tätigkeiten
Hoheitliche Befugnisse	ja	ja, nach Satzung	nein, nur durch Beleihung
Rechtsgrundlage	KGG	§§ 29a f. KGG, § 126a HGO	GmbH-Gesetz, §§ 121 ff. HGO

Für die Gründung einer Gesellschaft gelten in Hessen zusätzlich die besonderen Vorschriften der §§ 122 bis 125 HGO [Innenministerium, Wirtschaftsrecht]. Mehr dazu im Artikel GmbH und Privatrecht.

Welche steuer- und vergaberechtlichen Fragen stellen sich?

Für die Umsatzsteuer gelten nach der Oberfinanzdirektion Frankfurt die Grundsätze für Zweckverbände entsprechend: Leistungen zwischen Anstalt und Trägern können steuerbar sein, und ob § 2b UStG sie ausnimmt, ist im Einzelfall zu prüfen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Vergaberechtlich kann die Beauftragung der eigenen Anstalt durch die Träger als Inhouse-Geschäft vom Wettbewerb ausgenommen sein, wenn die Träger gemeinsam eine Kontrolle wie über eigene Dienststellen ausüben. Die Voraussetzungen beschreibt die Arbeitshilfe Vergaberecht und Inhouse-Vergabe.

Was ist bei der Gründung zu beachten?

Die Gründung erfordert eine Anstaltssatzung, die die Träger beschließen und die Aufsicht genehmigt; das Regierungspräsidium Darmstadt nennt die Genehmigung von Anstaltssatzungen ausdrücklich unter seinen Aufgaben [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Die Satzung sollte neben Aufgaben, Organen und Stammkapital vor allem regeln, wie die Träger für Verluste einstehen, wie Gewinne verwendet werden und wie ein Träger ausscheiden kann.