Der Zweckverband: die bindungsstärkste Form der interkommunalen Zusammenarbeit

Was ist ein Zweckverband?

Ein Zweckverband ist ein Zusammenschluss von Kommunen zu einer eigenen Körperschaft des öffentlichen Rechts, die eine bestimmte Aufgabe an Stelle ihrer Mitglieder erfüllt. Das Regierungspräsidium Darmstadt beschreibt ihn als selbstständige juristische Person, auf die die Mitgliedskommunen eigene Aufgaben und Hoheitsbefugnisse übertragen [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Das Hessische Innenministerium nennt ihn die bindungsstärkste Form der interkommunalen Zusammenarbeit, weil eine neue Körperschaft mit eigenem Personal entsteht [Innenministerium, IKZ schafft Spielräume].

Zweckverbände sind in Hessen weit verbreitet, vor allem dort, wo Anlagen und Netze gemeinsam betrieben werden: Abwasser, Wasserversorgung, Abfall, Schulen, Informationstechnik. Allein im Regierungsbezirk Darmstadt führt das Regierungspräsidium derzeit die Aufsicht über 34 Zweckverbände (RP Darmstadt, abgerufen am 2. Oktober 2026) [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Ein landesweit bekanntes Beispiel ist der kommunale IT-Dienstleister ekom21 – KGRZ Hessen, der als Zweckverband von hessischen Kommunen getragen wird [Beratungsstelle: IT und Datenschutz].

Was geschieht mit der Aufgabe?

Mit der Gründung geht die Aufgabe grundsätzlich auf den Verband über. Nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KGG wechseln das Recht und die Pflicht, die übertragenen Aufgaben zu erfüllen, sowie die dazu nötigen Befugnisse auf den Zweckverband; es handelt sich also im Grundsatz um eine Delegation [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Die Mitglieder sind für diese Aufgabe nicht mehr zuständig. Ein Abwasserzweckverband erlässt die Gebührenbescheide selbst, betreibt die Kläranlage selbst und haftet selbst.

Eine Ausnahme gilt für den Gemeindeverwaltungsverband als Sonderform: Dort können die Mitglieder nach § 30 Abs. 3 KGG zwischen Delegation und bloßer Übertragung der verwaltungsmäßigen Erledigung wählen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Mehr dazu im Artikel Gemeindeverwaltungsverband.

Welche Organe hat ein Zweckverband?

Ein Zweckverband handelt durch eigene Organe, deren Zusammensetzung, Stimmgewichte und Zuständigkeiten neben dem KGG die Verbandssatzung regelt; die Satzung bedarf der Genehmigung der Aufsicht, im Regierungsbezirk Darmstadt des Regierungspräsidiums [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Welche Organe das Gesetz im Einzelnen vorschreibt, sollte die Verwaltung beim Satzungsentwurf mit der Aufsicht abstimmen.

Gerade die Stimmgewichte sind politisch sensibel. Kleine Gemeinden fürchten, von einer großen Stadt überstimmt zu werden; die Stadt will nicht für Entscheidungen zahlen, die sie nicht beeinflussen kann. Bewährt haben sich Lösungen, bei denen Grundsatzentscheidungen wie Satzungsänderungen, Investitionen über einer Schwelle oder die Aufnahme neuer Mitglieder qualifizierte Mehrheiten brauchen.

Wie finanziert sich ein Zweckverband?

Ein Zweckverband finanziert sich aus eigenen Einnahmen, etwa Gebühren, und, soweit diese nicht reichen, aus einer Umlage seiner Mitglieder nach § 19 KGG [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Nach der Darstellung der Oberfinanzdirektion ist der Grundsatz, die Umlage nach dem Verhältnis des Nutzens zu berechnen; ein anderer Maßstab ist zulässig, wenn die Satzung ihn bestimmt [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Die Wahl des Umlagemaßstabs ist mehr als Buchhaltung. Er bestimmt, wie fair die Lastenverteilung empfunden wird, und er hat steuerliche Folgen, die im nächsten Abschnitt beschrieben sind.

Welche steuerlichen Fragen wirft ein Zweckverband auf?

Leistungen eines Zweckverbands an seine Mitglieder können umsatzsteuerlich relevant sein. Die Oberfinanzdirektion Frankfurt sieht in einer Umlage, die nach dem Nutzen der Mitglieder bemessen ist, regelmäßig ein Indiz für einen steuerbaren Leistungsaustausch; wählt die Satzung einen anderen Maßstab, sind nicht steuerbare Gesellschafterbeiträge denkbar [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Ob am Ende Umsatzsteuer anfällt, hängt davon ab, ob der Verband im Rahmen der öffentlichen Gewalt handelt und ob § 2b UStG greift.

Zur Abgrenzung ein Beispiel der Finanzverwaltung: Beliefert ein Wasserzweckverband seine Mitgliedsgemeinden mit Wasser gegen Umlage, liefert er an die Gemeinden; beliefert er die Haushalte direkt gegen Gebühr, sind Umlagen der Gemeinden zur Deckung von Fehlbeträgen Entgelt von dritter Seite für die Lieferungen an die Nutzer [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Die Details gehören in die steuerliche Beratung; die Grundlagen erklärt die Arbeitshilfe zu § 2b UStG.

Ist die Übertragung ausschreibungspflichtig?

Die Übertragung einer Aufgabe auf einen Zweckverband ist nicht ausschreibungspflichtig, weil sie nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KGG grundsätzlich eine Delegation ist [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022] und eine Übertragung von Zuständigkeiten ohne Vergütung für vertragliche Leistungen nach der Gesetzesbegründung zu § 108 GWB als interne Organisation gar nicht unter das Kartellvergaberecht fällt [BT-Drs. 18/6281, S. 80]. Anders liegt es, wenn die Mitglieder ihren Verband darüber hinaus gegen Entgelt mit Leistungen beauftragen: Dann ist das ein Auftrag, der nach § 108 Abs. 4 GWB nur ausschreibungsfrei ist, wenn die Mitglieder den Verband gemeinsam wie eine eigene Dienststelle kontrollieren, mehr als 80 Prozent seiner Tätigkeit für sie erbracht werden und keine direkte private Kapitalbeteiligung besteht [§ 108 GWB].

Für Zweckverbände ist die gemeinsame Kontrolle meist unproblematisch, wenn alle Mitglieder in seinen beschlussfassenden Organen vertreten sind; § 108 Abs. 5 GWB verlangt genau das, dazu einen gemeinsamen ausschlaggebenden Einfluss und keine gegenläufigen Interessen des Verbands [§ 108 GWB]. Heikel wird es, wenn sich private Mitglieder beteiligen, was das KGG grundsätzlich zulässt [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Die Einzelheiten erläutert die Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ.

Wie gründet man einen Zweckverband?

Die Gründung folgt einer festen Abfolge, die sich am besten früh mit der Aufsichtsbehörde abstimmen lässt:

1. Machbarkeitsprüfung mit Kostenvergleich und Klärung der Personal- und Vermögensfragen.
2. Entwurf der Verbandssatzung mit Aufgaben, Organen, Stimmgewichten, Umlagemaßstab, Beitritt, Austritt und Auflösung.
3. Gleichlautende Beschlüsse der Vertretungskörperschaften aller Mitglieder.
4. Genehmigung der Satzung durch die zuständige Aufsichtsbehörde, die das Regierungspräsidium Darmstadt als eine seiner Aufgaben in der Kommunalaufsicht nennt [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht].
5. Öffentliche Bekanntmachung, konstituierende Sitzung der Verbandsorgane, Übergang von Personal und Vermögen.

Ist ein Zweckverband förderfähig?

Ja. Die hessische Rahmenvereinbarung fördert Kooperationen in allen Formen nach § 2 Abs. 1 KGG und erlaubt ausdrücklich auch Zusammenschlüssen in der Rechtsform einer juristischen Person, Anträge zu stellen [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]. Damit kann auch ein bestehender Zweckverband gefördert werden, wenn er eine neue Kooperation eingeht, die die übrigen Voraussetzungen erfüllt.