Der Grenzänderungsvertrag: das Regelwerk einer freiwilligen Gemeindefusion

Was ist ein Grenzänderungsvertrag?

Ein Grenzänderungsvertrag ist die öffentlich-rechtliche Vereinbarung, mit der Gemeinden ihre Grenzen freiwillig ändern, bis hin zur Auflösung einer Gemeinde oder zur Neubildung aus mehreren. Grundlage ist § 16 Abs. 3 HGO: Die Vereinbarung braucht die Genehmigung der zuständigen Aufsichtsbehörde und, sofern kein Bürgerentscheid stattfindet, Beschlüsse der Gemeindevertretungen mit der Mehrheit ihrer gesetzlichen Mitgliederzahl sowie eine vorherige Anhörung der betroffenen Bürgerinnen und Bürger [§ 16 HGO].

Der Vertrag ist mehr als eine Formalie. Er ist das Regelwerk, nach dem die neue Gemeinde in den ersten Jahren funktioniert, bis Gemeindevertretung und Verwaltung neues Ortsrecht geschaffen haben. Was nicht im Vertrag steht, muss später mühsam nachverhandelt werden, oft unter Zeitdruck.

Welche Inhalte gehören hinein?

Der Hessische Rechnungshof hat aus der überörtlichen Prüfung einen Katalog der Regelungsbedarfe mit Formulierungsvorschlägen veröffentlicht [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung]. Die wichtigsten Bereiche lassen sich so zusammenfassen:

Bereich	Typische Regelung nach dem Leitfaden
Präambel und Ziele	Leitlinien der Fusion, Sicherung der Infrastruktur in allen Ortsteilen
Name und Gebiet	künftiger Gemeindename, ggf. Übernahme der Bezeichnung „Stadt“, Fortbestand der Ortsteilnamen
Rechtsnachfolge	neue Gemeinde tritt in alle Rechte und Pflichten ein, auch aus Förderprogrammen
Bürgerrechte	Anrechnung der bisherigen Wohndauer
Organe	Übergangsvertretung, Nachwahltermin, Bürgermeisterwahl, Zahl der Ortsbeiräte, ggf. Staatsbeauftragter
Ortsrecht	Fortgeltung bis zum neuen Ortsrecht, Fahrplan für Hauptsatzung, Haushalts- und Hebesatzsatzung
Bauleitplanung	Fortgeltung bestehender Flächennutzungs- und Bebauungspläne
Wasser und Abwasser	Zusammenführung der öffentlichen Einrichtungen, Gebührensatzungen
Personal	Übernahme mit Besitzstand, Ausschluss fusionsbedingter Kündigungen, Personalratswahl
Verwaltungsstandorte	Sitz des Rathauses, ggf. Nebenstellen und dezentraler Bürgerservice
Finanzen	Offenlegung laufender Investitionen und Kreditermächtigungen, Jahresabschlüsse, Eröffnungsbilanz

Alle diese Punkte entstammen dem Leitfaden des Rechnungshofs [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung]. Er ist bewusst als Liste von Regelungsbedarfen mit Mustersätzen angelegt, nicht als fertiger Vertrag.

Welche Punkte sind politisch am heikelsten?

Am meisten Diskussion lösen erfahrungsgemäß Name, Verwaltungssitz und Ortsbeiräte aus, weil sie die Identität der bisherigen Gemeinden berühren. Der Leitfaden schlägt etwa vor, Eheschließungen und Leistungen des Bürgerservice weiterhin dezentral anzubieten und an bisherigen Standorten einen wohnortnahen Zugang zu sichern [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung]. Solche Zusagen sind für die Zustimmung in einem Bürgerentscheid oft wichtiger als finanzielle Argumente.

Ebenso sensibel sind die Gebühren. Wenn Wasser- und Abwassergebühren der Altgemeinden unterschiedlich hoch sind, muss der Vertrag regeln, ob die bisherigen Satzungen vorerst fortgelten oder ab einem Stichtag einheitliche Gebühren gelten [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung]. Für die Steuern gilt dasselbe: Der Leitfaden sieht vor, dass die vorläufige Gemeindevertretung in ihrer konstituierenden Sitzung unter anderem Hauptsatzung, Haushaltssatzung und Hebesatzsatzung beschließt [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung].

Was ist beim Personal zu regeln?

Der Vertrag sollte den Beschäftigten Sicherheit geben. Nach dem Leitfaden werden die Beschäftigten der beteiligten Gemeinden mit allen Rechten und Anwartschaften übernommen, der Besitzstand wird gewährleistet, und betriebsbedingte Kündigungen aus Anlass der Fusion werden für die bei Vertragsunterzeichnung Beschäftigten ausgeschlossen [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung]. Für die Personalvertretung schlägt der Leitfaden ein Übergangsmandat der bisherigen Personalräte bis zur Neuwahl vor [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung].

Auch die bisherigen Bürgermeisterinnen und Bürgermeister brauchen eine Regelung, etwa zum einstweiligen Ruhestand oder zur Weiterführung der Amtsgeschäfte bis zu einem bestimmten Datum [Rechnungshof, Leitfaden Grenzänderung].

Wie hängen Vertrag und Förderung zusammen?

Die Genehmigung des Vertrags ist Voraussetzung für wesentliche Finanzhilfen. Nach den Angaben der Landesberatungsstelle setzt die Ablösung von Investitions- und Liquiditätskrediten nach § 2 des Schutzschirmgesetzes voraus, dass das Regierungspräsidium die Grenzänderung genehmigt hat [Beratungsstelle: Verwaltungsstrukturen]. Schon die Ausarbeitung des Vertrags kann gefördert werden: Bei Oberweser und Wahlsburg zählte das Land sie ausdrücklich zu den Maßnahmen, die mit einer Förderung von 530.000 Euro unterstützt wurden [Innenministerium, PM Wesertal].

Wie arbeitet man mit dem Leitfaden?

Der Leitfaden eignet sich als Gliederung für die Verhandlungen. Bewährt hat sich, jede Zeile des Katalogs einer Arbeitsgruppe zuzuordnen, etwa Finanzen, Personal, Ortsrecht und Bürgerservice, und die Ergebnisse in einer Synopse zu sammeln, in der für jede Gemeinde der heutige Stand und die geplante Regelung nebeneinanderstehen. So sehen Gemeindevertretungen und Öffentlichkeit, was sich ändert und was bleibt. Die Synopse kann später zugleich Grundlage der Bürgerinformation vor einem Bürgerentscheid sein.

Wie wird der Vertrag wirksam?

Nach den Beschlüssen und der Genehmigung wird der Vertrag veröffentlicht; das Innenministerium verweist für die drei hessischen Fusionen jeweils auf die Bekanntmachung im Staatsanzeiger [Innenministerium, Freiwillige Fusionen]. Wirksam wird die Fusion zu dem im Vertrag bestimmten Stichtag, in allen bisherigen Fällen zum 1. Januar eines Jahres. Danach beginnt die eigentliche Arbeit: Wahlen, neue Satzungen, eine gemeinsame Eröffnungsbilanz und die Zusammenführung der Verwaltung.