Die kommunale Arbeitsgemeinschaft: Zusammenarbeit ohne neue Rechtsperson

Was ist eine kommunale Arbeitsgemeinschaft?

Eine kommunale Arbeitsgemeinschaft ist ein vertraglicher Zusammenschluss von Kommunen, der keine neue Rechtsperson schafft und die Zuständigkeiten der Beteiligten nicht verändert. Das Regierungspräsidium Darmstadt beschreibt sie als Zusammenschluss ohne eigene Rechtspersönlichkeit, der schriftlich zu vereinbaren ist und der vorbereitenden Planung, Abstimmung und Einleitung von Gemeinschaftslösungen dient [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Sie ist damit die lockerste der vier öffentlich-rechtlichen Formen, die das Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit (KGG) vorsieht.

Mitglieder können Gemeinden und Landkreise sein. Daneben können sich nach der Darstellung des Regierungspräsidiums auch andere Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts sowie natürliche Personen und juristische Personen des Privatrechts beteiligen [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. Die Oberfinanzdirektion Frankfurt unterscheidet horizontale Arbeitsgemeinschaften zwischen Partnern derselben Ebene, etwa zwei Nachbargemeinden, und vertikale zwischen verschiedenen Ebenen, etwa Gemeinde und Landkreis [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Wofür eignet sich die Arbeitsgemeinschaft?

Die Arbeitsgemeinschaft eignet sich für alles, was Abstimmung braucht, aber keine gemeinsame Erledigung. Typische Einsatzfelder sind:

• die Abstimmung von Flächenentwicklung und Bauleitplanung zwischen Nachbarn, ein Beispiel, das auch die Oberfinanzdirektion nennt [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022];
• gemeinsame Planungen im Tourismus oder bei Radwegen, bevor über eine feste Organisation entschieden wird;
• die Vorbereitung einer engeren Kooperation, etwa als Lenkungsrunde, die eine Machbarkeitsstudie begleitet;
• regelmäßiger Erfahrungsaustausch von Fachbereichen, zum Beispiel der Kämmereien eines Landkreises.

Gerade als Vorstufe hat die Arbeitsgemeinschaft ihren Wert. Kreisweite IKZ-Prozesse wie im Kreis Groß-Gerau zeigen, wie eine gemeinsame Steuerung funktioniert: Dort bildeten die Dienststellenleitungen der 15 Kreiskommunen im Dezember 2013 eine IKZ-Lenkungsgruppe, die die einzelnen Kooperationsprojekte koordiniert [Beratungsstelle: Kreisweite IKZ]. Welche Rechtsform eine solche Lenkungsrunde im Einzelfall hat, regeln die Beteiligten selbst; das Prinzip der gemeinsamen Steuerung ohne Aufgabenübertragung entspricht der Arbeitsgemeinschaft.

Was kann eine Arbeitsgemeinschaft nicht?

Die Arbeitsgemeinschaft kann keine Aufgaben übernehmen, kein Personal beschäftigen und keine Bescheide erlassen. Die Oberfinanzdirektion hält ausdrücklich fest, dass sie mangels Rechtspersönlichkeit nicht Arbeitgeber sein kann; möglich ist nur die Koordinierung des Personaleinsatzes der beteiligten Kommunen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Auch Verträge mit Dritten, etwa mit einem Planungsbüro, kann sie nicht im eigenen Namen schließen.

Daraus folgt eine praktische Grenze: Sobald eine Kooperation Leistungen erbringen soll, die Bürgerinnen und Bürger oder Unternehmen spüren, braucht sie eine andere Form. Wer eine gemeinsame Stelle für Gewerbeanmeldungen will, schließt eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung; wer eine Kläranlage gemeinsam bauen und betreiben will, gründet in der Regel einen Zweckverband.

Wie gründet man eine Arbeitsgemeinschaft?

Die Gründung erfordert eine schriftliche Vereinbarung der Beteiligten [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht]. In der Praxis beschließen die Gemeindevertretungen oder Kreistage einen gleichlautenden Vertragstext. Sinnvolle Inhalte sind:

1. Mitglieder und Zweck der Arbeitsgemeinschaft;
2. Gremien, etwa eine Versammlung der Bürgermeisterinnen und Bürgermeister und ein Arbeitskreis der Fachbereiche;
3. Federführung und Geschäftsführung, meist durch eine Mitgliedskommune;
4. Verteilung der Kosten, zum Beispiel nach Einwohnerzahl;
5. Beitritt, Austritt und Auflösung.

Klare Regeln zur Federführung vermeiden späteren Streit darüber, wer Sitzungen vorbereitet und Ergebnisse dokumentiert. Bewährt hat sich außerdem eine kurze jährliche Bilanz: Was wurde abgestimmt, welche Projekte sind daraus entstanden, und lohnt sich der Schritt zu einer festeren Form? So bleibt die Arbeitsgemeinschaft ein Arbeitsinstrument und wird nicht zur bloßen Gesprächsrunde.

Ist die Übertragung ausschreibungspflichtig?

Die Bildung einer kommunalen Arbeitsgemeinschaft ist nicht ausschreibungspflichtig, weil dabei weder eine Aufgabe übertragen noch eine Leistung gegen Entgelt beauftragt wird: Die Zuständigkeit der Beteiligten bleibt unberührt, die Arbeitsgemeinschaft dient nur Beratung und Abstimmung [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Vergaberechtlich relevant wird es erst, wenn ein Mitglied für die anderen gegen Kostenerstattung Leistungen erbringt, etwa eine gemeinsame Geschäftsstelle oder ein Gutachten; ein solcher Auftrag zwischen Kommunen ist nur dann ausschreibungsfrei, wenn die Bedingungen der horizontalen Zusammenarbeit nach § 108 Abs. 6 GWB vorliegen [§ 108 GWB].

Weil die Arbeitsgemeinschaft keine eigene Rechtspersönlichkeit hat, kann sie selbst keine Aufträge erteilen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Beauftragt die federführende Kommune für alle einen externen Dienstleister, gilt für diesen Einkauf das normale Vergaberecht. Mehr zur Prüfung in der Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ.

Welche steuerlichen Fragen stellen sich?

Die Arbeitsgemeinschaft selbst ist umsatzsteuerlich kein Unternehmer, weil sie keine Rechtspersönlichkeit hat [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Die Oberfinanzdirektion weist aber darauf hin, dass im Einzelfall zu prüfen ist, ob die Mitglieder untereinander oder an Dritte steuerbare Leistungen erbringen. Übernimmt etwa die federführende Gemeinde die Geschäftsführung und stellt den anderen dafür Kosten in Rechnung, kann eine Leistung vorliegen, deren Steuerbarkeit nach § 2b UStG zu beurteilen ist [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Details stehen in der Arbeitshilfe zu § 2b UStG.

Ist die Arbeitsgemeinschaft förderfähig?

Grundsätzlich ja, praktisch selten. Die hessische Rahmenvereinbarung fördert Zusammenarbeit auf der Grundlage aller Formen nach § 2 Abs. 1 KGG, verlangt aber, dass sie sich nicht auf unwesentliche Bereiche beschränkt und mindestens 15 Prozent der Personal- und Sachausgaben im kooperierenden Bereich einspart [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]. Eine reine Abstimmungsplattform spart in der Regel kein Personal ein. Förderfähig wird die Zusammenarbeit meist erst in der nächsten Stufe, wenn aus der Abstimmung eine gemeinsame Aufgabenerledigung wird.