Personalwesen gemeinsam organisieren: von der Abrechnung bis zur Ausbildung

Warum ist das Personalwesen ein guter Einstieg?

Das Personalwesen ist ein guter Einstieg, weil Fehler in der Anlaufphase kaum nach außen wirken und viele Abläufe ohnehin genormt sind. Das Hessische Innenministerium nennt zwei Gründe für die sehr gute Eignung: Das Personalwesen ist ein Back-Office-Bereich ohne unmittelbaren Bürgerkontakt, und viele Tätigkeiten sind standardisiert oder beruhen auf tariflichen und beamtenrechtlichen Vorschriften [Beratungsstelle: Personalwesen]. Eine der grundsätzlichen Empfehlungen für IKZ lautet deshalb, mit einem solchen Bereich zu beginnen, weil eventuelle Probleme keine größere Außenwirkung bekommen [Beratungsstelle: Personalwesen].

Rechtsform, Förderung, Steuer und Vergabe im Personalwesen

• Rechtsform: Für eine gemeinsame Personalabrechnung passt eine öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach §§ 24 ff. KGG [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022], meist als Mandatierung, weil die Personalentscheidungen nach dem Modell des Innenministeriums bei jeder Kommune bleiben [Beratungsstelle: Personalwesen].
• Genehmigung: Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen sowie Zweckverbands- und Anstaltssatzungen genehmigt die Kommunalaufsicht; das Regierungspräsidium Darmstadt nennt diese Genehmigungen ausdrücklich unter seinen Aufgaben [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht].
• Förderung: Die Rahmenvereinbarung nennt Haupt- und Personalangelegenheiten ausdrücklich als förderfähigen Teil der laufenden Verwaltung. Die Regelzuwendung beträgt 75.000 Euro bei drei und 100.000 Euro bei mehr als drei Kommunen, 50.000 Euro, wenn ausnahmsweise zwei Kommunen genügen; ein Gemeindeverwaltungsverband kann 150.000 Euro je Gemeinde erhalten. Die Rahmenvereinbarung 2021 tritt am 1. Dezember 2026 außer Kraft [Rahmenvereinbarung IKZ 2021].
• Umsatzsteuer: Erstattet eine Kommune der abrechnenden Stelle die Kosten, liegt bei einer Mandatierung grundsätzlich ein Leistungsaustausch vor. Auch die Personalüberlassung gegen Kostenerstattung kann die Unternehmereigenschaft begründen; für Personal, das einem Gemeindeverwaltungsverband überlassen wird, kommt ein gesetzlicher Wettbewerbsausschluss nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG in Betracht [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].
• Vergabe: Überträgt eine Kommune die Aufgabe mit voller Zuständigkeit und ohne Vergütung für vertragliche Leistungen (Delegation), ist das interne Organisation und kein öffentlicher Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]. Rechnet eine Kommune die Gehälter der anderen dagegen nur gegen Kostenerstattung (Mandatierung), ist das ein Auftrag, der nur unter den Bedingungen des § 108 Abs. 6 GWB ausschreibungsfrei bleibt [§ 108 GWB].

Den Vergleich aller Formen zeigt die Übersicht Rechtsformen, die vergaberechtliche Prüfung die Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ.

Welche Aufgaben lassen sich bündeln?

Am häufigsten wird die Personalabrechnung gebündelt, aber nahezu alle Tätigkeitsfelder eignen sich. Das Ministerium nennt neben der Abrechnung die Berechnung der Beihilfe, gemeinsame Einstellungstests und gemeinsame Aus- und Weiterbildung; gerade seltene, schwierige Aufgaben, die rechtlich einwandfreie Ergebnisse verlangen, seien potenzielle Kooperationsfelder [Beratungsstelle: Personalwesen].

Aufgabe	Warum sie sich eignet
Entgelt- und Besoldungsabrechnung	hoher Standardisierungsgrad, teure Fachsoftware, ständige Rechtsänderungen
Beihilfe	komplexe Vorschriften, wenige Fälle je Kommune
Stellenbesetzung und Auswahlverfahren	gemeinsame Tests sparen Aufwand, größerer Bewerberpool
Ausbildung	gemeinsame Ausbildungsplanung, Rotation zwischen Verwaltungen
Arbeitsrecht und Personalentwicklung	Spezialwissen, das kleine Verwaltungen selten vorhalten

Das Ministerium beschreibt zudem Überlegungen, die Personalabrechnung für ganze Landkreise samt ihren Kommunen bei einer Stelle zu bündeln, und erwähnt die kommunalen Versorgungskassen als mögliche Dienstleister im Personalbereich [Beratungsstelle: Personalwesen].

Welche Vorteile bringt eine Kooperation?

Die Vorteile liegen in Kosten, Qualität und Unabhängigkeit von Einzelpersonen. Das Ministerium zählt unter anderem auf: Wegfall von Wartungsgebühren für EDV und Einsparung von Personalaufwand, kein eigener Pflegeaufwand für die Verfahren, kein laufender Schulungsaufwand bei Gesetzesänderungen, keine Notwendigkeit, für schwierige Materien eine Vertretung vorzuhalten, und planbare, transparente Kosten [Beratungsstelle: Personalwesen]. Hinzu kommt ein weniger offensichtlicher Effekt: Die Neutralität eines Dienstleisters kann zu mehr Objektivität und weniger innerbetrieblichen Konflikten führen [Beratungsstelle: Personalwesen].

Was bleibt bei der Kommune?

Die Entscheidungen bleiben bei der Kommune. Das Ministerium betont, dass die Kooperation als Dienstleister die vor- und nachgelagerten Aufgaben erledigt, während Bürgermeister, Landräte, Gemeindevorstände, Magistrate und Kreisausschüsse weiterhin die endgültigen Personalentscheidungen treffen [Beratungsstelle: Personalwesen]. Wichtig sei, das Personalwesen nicht als unantastbaren Kernbereich zu sehen, sondern die Kooperation als Dienstleister, der nach Vorgaben arbeitet [Beratungsstelle: Personalwesen].

Für die Vertragsgestaltung heißt das: Die Vereinbarung sollte klar festlegen, welche Entscheidungen der Dienstleister vorbereitet, welche er selbst trifft (etwa die Berechnung einer Abrechnung) und welche ausdrücklich bei der Kommune bleiben (etwa Einstellung, Eingruppierung, Kündigung).

Was ist beim Datenschutz zu beachten?

Personaldaten gehören zu den sensibelsten Daten einer Verwaltung. Wenn eine Kommune die Abrechnung für eine andere übernimmt, verarbeitet sie Gesundheitsdaten aus Beihilfeanträgen, Bankverbindungen und familiäre Verhältnisse. Die Vereinbarung sollte deshalb regeln, wer datenschutzrechtlich verantwortlich ist, wie Zugriffsrechte vergeben werden und wie lange Unterlagen aufbewahrt werden. Bei einer Mandatierung, in der die abgebende Kommune verantwortlich bleibt, ist in der Regel eine Vereinbarung über die Verarbeitung im Auftrag nötig. Die Datenschutzbeauftragten beider Seiten sollten den Entwurf vor dem Gremienbeschluss sehen.

Welche Fehler sollte man vermeiden?

Häufige Fehler bei Personalkooperationen sind ein zu enger Zuschnitt, bei dem nur die Abrechnung, nicht aber die zugehörige Stammdatenpflege übertragen wird, unklare Fristen für die Meldung von Änderungen und fehlende Vertretungsregeln in der gemeinsamen Stelle. Ebenso problematisch ist es, wenn jede Kommune eigene Sonderregelungen behält, etwa bei Zulagen oder Arbeitszeitmodellen. Je einheitlicher die Vorgaben, desto größer der Nutzen der Kooperation.

Was gilt beim Wechsel von Beschäftigten?

Wenn Beschäftigte einer Kommune künftig für die Kooperation arbeiten, stellt sich die Frage, ob das eine Arbeitnehmerüberlassung ist. Das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz ist nach § 1 Abs. 3 AÜG mit wenigen Ausnahmen nicht anzuwenden, wenn Aufgaben aufgrund eines Tarifvertrags des öffentlichen Dienstes auf einen anderen Arbeitgeber verlagert werden und das Arbeitsverhältnis fortbesteht, oder wenn beide Arbeitgeber juristische Personen des öffentlichen Rechts sind, die Tarifverträge des öffentlichen Dienstes anwenden [§ 1 AÜG]. Die Details erklärt die Arbeitshilfe Personalgestellung und Arbeitnehmerüberlassung.