Kasse, Steueramt und Kämmerei gemeinsam führen

Warum eignet sich das Finanzwesen so gut für Kooperationen?

Das Finanzwesen eignet sich, weil dort in jeder Kommune dieselben Aufgaben nach denselben Regeln anfallen. Das Hessische Innenministerium begründet die gute Eignung damit, dass das Kassen- und Rechnungswesen nach feststehenden, hessenweit einheitlichen Regelungen mit wenig oder keinem eigenen Entscheidungs- und Ermessensspielraum bearbeitet wird [Beratungsstelle: Finanzwesen]. Eine Buchung, eine Mahnung oder eine Vollstreckungsmaßnahme sieht in Kommune A genauso aus wie in Kommune B; es gibt kaum örtliche Besonderheiten, die eine gemeinsame Bearbeitung erschweren.

Hinzu kommt der Qualitätsaspekt. Nach Beobachtung des Ministeriums gelingt es nicht jeder Kommune, diese Aufgaben fachlich einwandfrei und vorschriftsgemäß zu erledigen; ein Verbund könne solche Lücken schließen [Beratungsstelle: Finanzwesen]. Gerade in kleinen Verwaltungen, in denen eine Person Kasse, Steuern und Buchhaltung zugleich betreut, sind Vertretung und Spezialisierung kaum möglich.

Rechtsform, Förderung, Steuer und Vergabe im Finanzwesen

• Rechtsform: Für eine Gemeinschaftskasse ist die öffentlich-rechtliche Vereinbarung nach §§ 24 ff. KGG die übliche Form; bei einer Mandatierung erledigt eine Kommune die Aufgaben der anderen, ohne dass die Zuständigkeit wechselt [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. So übertrug Neu-Anspach der Stadt Usingen die Wahrnehmung des Finanzwesens im Wege der Mandatierung, die Beschäftigten wurden per Gestellungsvertrag zur Verfügung gestellt [Beratungsstelle: Ordnungswesen]. Wer weitere Aufgaben bündeln will, kann einen Gemeindeverwaltungsverband bilden; bei Oberweser und Wahlsburg waren zusammengefasste Finanzabteilungen ein Baustein auf dem Weg zur Fusion [Innenministerium, PM Wesertal].
• Genehmigung: Öffentlich-rechtliche Vereinbarungen sowie Zweckverbands- und Anstaltssatzungen genehmigt die Kommunalaufsicht; das Regierungspräsidium Darmstadt nennt diese Genehmigungen ausdrücklich unter seinen Aufgaben [RP Darmstadt, Zweckverbandsrecht].
• Förderung: Die Rahmenvereinbarung nennt Finanzverwaltung und Rechnungswesen ausdrücklich als förderfähigen Teil der laufenden Verwaltung. Die Regelzuwendung beträgt 75.000 Euro bei drei und 100.000 Euro bei mehr als drei Kommunen, 50.000 Euro, wenn ausnahmsweise zwei Kommunen genügen; ein Gemeindeverwaltungsverband kann 150.000 Euro je Gemeinde erhalten. Die Rahmenvereinbarung 2021 tritt am 1. Dezember 2026 außer Kraft [Rahmenvereinbarung IKZ 2021].
• Umsatzsteuer: Zahlt eine Gemeinde der anderen eine Kostenerstattung für die Kassenführung, liegt bei der Mandatierung nach Auffassung der Oberfinanzdirektion Frankfurt grundsätzlich ein Leistungsaustausch vor; ob Umsatzsteuer anfällt, richtet sich nach § 2b UStG [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Die Übergangsregel für das alte Recht gilt nur für Leistungen vor dem 1. Januar 2027 [§ 27 UStG]. Die Prüfschritte erklärt die Arbeitshilfe § 2b UStG.
• Vergabe: Überträgt eine Kommune die Aufgabe mit voller Zuständigkeit und ohne Vergütung für vertragliche Leistungen (Delegation), ist das interne Organisation und kein öffentlicher Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]. Führt eine Kommune die Kasse der anderen dagegen nur gegen Kostenerstattung (Mandatierung), ist das ein Auftrag, der nur unter den Bedingungen des § 108 Abs. 6 GWB ausschreibungsfrei bleibt [§ 108 GWB].

Den Vergleich aller Formen zeigt die Übersicht Rechtsformen, die vergaberechtliche Prüfung die Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ.

Was muss vor dem Start geklärt sein?

Vor dem Start muss vor allem die Software geklärt sein. Nach Erfahrung des Ministeriums steht die Betrachtung der eingesetzten Programme am Anfang aller Überlegungen; unterschiedliche Software-Produkte erweisen sich in der Regel als hinderlich, und eine einheitliche Software-Landschaft muss vor dem Start gegeben sein [Beratungsstelle: Finanzwesen]. Die dafür nötigen Investitionen amortisieren sich nach Einschätzung des Ministeriums über die spätere organisatorische Effizienz [Beratungsstelle: Finanzwesen], gehören aber in die Kostenrechnung.

Daneben sind diese Punkte zu klären:

• Aufgabenzuschnitt: Nur Kasse und Zahlungsverkehr oder auch Steuern, Abgaben, Vollstreckung und Anlagenbuchhaltung?
• Kontenstruktur: Getrennte Bankkonten je Gemeinde, gemeinsamer Zahlungsverkehr, klare Zeichnungsbefugnisse.
• Kassenaufsicht und Prüfung: Wer prüft die gemeinsame Kasse, und wie wird die Rechnungsprüfung jeder Gemeinde eingebunden?
• Standort und Erreichbarkeit: Wo zahlen Bürgerinnen und Bürger bar ein, falls das noch nötig ist?
• Personal: Wer wechselt, wer wird gestellt, welche Stellen fallen durch Fluktuation weg?

Wie viel lässt sich einsparen?

Die Einsparung hängt vom Ausgangsniveau ab, ist im Finanzwesen aber verhältnismäßig gut erreichbar. Das Ministerium hält die von der Förderung verlangte Einsparung von mindestens 15 Prozent in der Regel für erreichbar und sieht sie vielfach deutlich überschritten [Beratungsstelle: Finanzwesen]. Die Effekte entstehen aus besserer Auslastung, geteilten Lizenzen und weniger Vertretungsaufwand.

Das Ministerium fasst die Bilanz selbst nüchtern: Interkommunale Zusammenarbeit im Kassen- und Rechnungswesen ist anspruchsvoll, nach erfolgreicher Zusammenführung sind aber Qualitätssteigerungen und deutliche Kostenreduzierungen zu erwarten [Beratungsstelle: Finanzwesen]. Wie man die Einsparung für einen Förderantrag sauber darstellt, beschreibt die Arbeitshilfe Wirtschaftlichkeitsvergleich.

Wie läuft die Umstellung in der Praxis ab?

Die Umstellung gelingt am besten in Etappen. Zuerst werden Software und Kontenrahmen vereinheitlicht, dann ziehen Zahlungsverkehr und Mahnwesen in die gemeinsame Stelle, zuletzt folgen Steuern, Abgaben und Vollstreckung. Ein Stichtag zum Jahreswechsel vermeidet, dass ein Haushaltsjahr in zwei Systemen gebucht werden muss. Für die Beschäftigten ist eine Übergangsphase mit Schulungen und doppelter Besetzung kritischer Plätze sinnvoll; diese Kosten gehören ehrlich in die Rechnung, auch wenn sie die Einsparung im ersten Jahr schmälern.

Welche Rolle spielt die Kasse für weitergehende Zusammenarbeit?

Eine gemeinsame Kasse ist oft der Anfang einer längeren Entwicklung. Die überörtliche Prüfung des Hessischen Rechnungshofs hat aus ihren Prüfungen abgeleitet, dass eine erfolgreiche Kooperation in der allgemeinen Verwaltung, möglichst im Finanzbereich, ein guter Startpunkt für weitergehende Schritte bis hin zur Fusion ist [Rechnungshof, Leitfaden Fusion]. Wer gemeinsam die Bücher führt, kennt die Finanzlage des Partners und kann später realistisch über engere Formen reden.