Der Gemeindeverwaltungsverband: gemeinsame Verwaltung, selbstständige Gemeinden

Was ist ein Gemeindeverwaltungsverband?

Ein Gemeindeverwaltungsverband ist ein Zweckverband besonderer Art, dessen Zweck nicht eine einzelne Aufgabe, sondern die Verwaltung der Mitgliedsgemeinden insgesamt ist. Das Hessische Innenministerium beschreibt ihn als Sonderform des Zweckverbands, die Gemeinden ermöglicht, unter Beibehaltung ihrer Selbstständigkeit und der Zuständigkeit ihrer Organe Aufgaben mit spezialisiertem Personal rationell zu erledigen und einen besseren Service anzubieten [Innenministerium, IKZ schafft Spielräume].

Praktisch bedeutet das: Es gibt eine gemeinsame Verwaltung mit einem Kassenteam, einem Bauamt, einem Ordnungsamt und einem Bürgerbüro für alle Mitgliedsgemeinden. Die politischen Entscheidungen fallen weiterhin in jeder Gemeinde selbst. Die Gemeindevertretung beschließt ihren eigenen Haushalt, ihre eigenen Satzungen und ihre eigenen Bebauungspläne; der Verband bereitet vor und führt aus.

Delegation oder Mandatierung im GVV?

Die Mitgliedsgemeinden können wählen, wie sie ihre Aufgaben auf den Verband übertragen. Nach § 30 Abs. 3 KGG ist sowohl die Übertragung der Zuständigkeit, also eine Delegation, als auch die Übertragung nur der verwaltungsmäßigen Erledigung, also eine Mandatierung, möglich [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Das unterscheidet den GVV vom gewöhnlichen Zweckverband, bei dem die Aufgabe grundsätzlich übergeht.

Die Mandatierung belässt die rechtliche und politische Verantwortung bei den Gemeinden: Bescheide ergehen weiterhin im Namen der jeweiligen Gemeinde, die Bürgerinnen und Bürger haben ihren gewohnten Ansprechpartner. Die Delegation kann für technische Aufgaben sinnvoll sein, bei denen eine einheitliche Zuständigkeit Doppelarbeit vermeidet.

Landkreise können keinen Gemeindeverwaltungsverband bilden; die Form ist den Gemeinden vorbehalten [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022].

Ist die Übertragung ausschreibungspflichtig?

Ob die Übertragung auf einen Gemeindeverwaltungsverband ausschreibungspflichtig ist, hängt von der Wahl nach § 30 Abs. 3 KGG ab: Bei der Delegation nach Satz 1 Nr. 1 geht die Zuständigkeit über [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022], und eine solche Übertragung ohne Vergütung für vertragliche Leistungen ist nach der Gesetzesbegründung zu § 108 GWB interne Organisation und kein öffentlicher Auftrag [BT-Drs. 18/6281, S. 80]. Bei der Mandatierung nach Satz 1 Nr. 2 erledigt der Verband nur die Verwaltungsarbeit gegen Umlage oder Kostenerstattung; das ist ein Auftrag der Mitglieder an ihren Verband, der nach § 108 Abs. 4 GWB ausschreibungsfrei ist, wenn die Gemeinden den GVV gemeinsam wie eine eigene Dienststelle kontrollieren, mehr als 80 Prozent seiner Tätigkeit für sie erbracht werden und keine direkte private Kapitalbeteiligung besteht [§ 108 GWB].

Bei einem GVV, dessen beschlussfassende Organe aus Vertretern aller Mitgliedsgemeinden bestehen und der nur für sie arbeitet, sind diese Bedingungen in der Regel erfüllbar. Dokumentiert werden sollten sie trotzdem, ebenso wie der Grund für die gewählte Übertragungsform. Die Arbeitshilfe Vergaberecht bei IKZ erklärt die Prüfung.

Für wen eignet sich ein GVV?

Ein GVV eignet sich für kleine Gemeinden, die ihre Verwaltung leistungsfähiger machen wollen, ohne ihre politische Eigenständigkeit aufzugeben. Das Innenministerium nennt den Verwaltungsverband neben der Fusion als einen der beiden grundsätzlichen Wege für kleine Kommunen mit geringer Finanzkraft, die fast denselben Aufgabenkatalog wie große Kommunen erfüllen müssen [Beratungsstelle: Verwaltungsstrukturen]. Gegenüber bereichsweisen Kooperationen verspricht er deutlich höhere Synergien, weil Spezialisierung über alle Verwaltungsbereiche hinweg möglich wird [Beratungsstelle: Verwaltungsstrukturen].

Die Kehrseite: Der GVV verlangt eine vollständige Neuorganisation der beteiligten Verwaltungen. Beinahe alle Bereiche sind neu zu ordnen, und der politische Wille muss bei Bürgermeistern und Ehrenamtlichen gleichermaßen vorhanden sein [Beratungsstelle: Verwaltungsstrukturen].

Wie verbreitet ist der GVV in Hessen?

Der Gemeindeverwaltungsverband ist in Hessen noch selten. Nach Angaben der Landesberatungsstelle sind derzeit 11 Kommunen an gegründeten Gemeindeverwaltungsverbänden beteiligt; der einwohnerstärkste ist der Verband der Städte Lich und Laubach [Beratungsstelle: Verwaltungsstrukturen].

Wie fördert das Land einen GVV?

Das Land fördert den Weg zum GVV in zwei Schritten. Zuerst bezuschusst es eine Machbarkeitsstudie mit einem Festbetrag: 30.000 Euro bei zwei Gemeinden, 40.000 Euro bei drei und 50.000 Euro bei mehr als drei Gemeinden [Beratungsstelle: Verwaltungsstrukturen]. Nach der Gründung sieht die Rahmenvereinbarung eine besondere Zuwendung von 150.000 Euro für jede teilnehmende Gemeinde vor [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]. Zusätzlich können Projektzuschüsse zur Vorbereitung gewährt werden, die zurückzuzahlen sind, wenn danach keine förderungswürdige Kooperation zustande kommt [Rahmenvereinbarung IKZ 2021].

Die Rahmenvereinbarung von 2021 gilt bis zum 1. Dezember 2026 [Rahmenvereinbarung IKZ 2021]. Wer eine Förderung plant, sollte den Stand einer möglichen Nachfolgeregelung beim Innenministerium erfragen.

Welche steuerlichen Fragen stellen sich?

Im GVV arbeiten oft Beschäftigte der Mitgliedsgemeinden, die dem Verband überlassen werden. Für solche Personalüberlassungen kommt nach der Oberfinanzdirektion Frankfurt ein gesetzlicher Wettbewerbsausschluss nach § 2b Abs. 3 Nr. 1 UStG in Betracht, wenn die Leistungen aufgrund gesetzlicher Bestimmungen nur von juristischen Personen des öffentlichen Rechts erbracht werden dürfen [OFD Frankfurt, Vfg. 04.02.2022]. Ob das im konkreten Fall zutrifft, ist mit dem Finanzamt zu klären. Für alle anderen Leistungen zwischen Verband und Gemeinden, etwa die Nutzung von Räumen oder Fahrzeugen, gilt die allgemeine Prüfung nach § 2b UStG; sie sollte vor dem Start des Verbands abgeschlossen sein, weil sich Satzung und Kostenverteilung danach richten können. Allgemein dazu die Arbeitshilfe § 2b UStG.

Wie läuft die Gründung ab?

Die Gründung folgt dem Muster des Zweckverbands, mit einem deutlich höheren Abstimmungsbedarf:

1. Machbarkeitsstudie mit Organisationsmodell, Personalkonzept und Kostenvergleich.
2. Information von Beschäftigten, Personalräten und Öffentlichkeit.
3. Ausarbeitung der Verbandssatzung mit der Entscheidung zwischen Delegation und Mandatierung je Aufgabe.
4. Gleichlautende Beschlüsse der Gemeindevertretungen und Genehmigung durch die Aufsicht.
5. Aufbau der gemeinsamen Verwaltung: Software vereinheitlichen, Personal überleiten, Standorte festlegen.

Wer zusätzlich eine Fusion als spätere Option offenhalten will, kann beides in einer Studie prüfen lassen; dafür gelten höhere Zuschussbeträge, siehe den Artikel zur Machbarkeitsstudie unter „Im Zusammenhang“.